محمدرحیم مهدینژاد، کارشناس و مشاور حقوق کار و تأمین اجتماعی ـ پژوهشگر مقررات بیمهای؛ بازار: در نظام تأمین اجتماعی، گاهی یک اختلاف بهظاهر شکلی درباره اینکه «اعتراض را باید کجا مطرح کرد؟» به مسئلهای بنیادیتر درباره حدود صلاحیت دستگاههای اداری و حق دسترسی شهروندان به دادرسی بدل میشود. دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۳۶۳ مورخ ۱۴۰۵/۰۲/۲۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از همین جنس است؛ رأیی که فراتر از تعیین شعبه صالح، مرز میان «هماهنگی اداری» و «ایجاد مرجع اختصاصی اداری» را روشن میکند.
ماجرا از تعارض میان آرای شعب دیوان آغاز شد: وقتی درخواست مقرری بیمه بیکاری در فرآیند مشترک اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی پذیرفته نمیشود، آیا اعتراض متقاضی باید مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان مطرح شود، یا نخست باید شعب بدوی به آن رسیدگی کنند؟
اهمیت این پرسش از تبصره ۲ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) ناشی میشود: بهموجب آن، شکایات و اعتراضات از آرا و تصمیمات «مراجع اختصاصی اداری» موضوع بند ۲ ماده ۱۰ همین قانون، مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان مطرح و رسیدگی میشود و رأی صادره قطعی است؛ سایر شکایات در شعب بدوی رسیدگی میشوند. از این رو، پاسخ به یک پرسش مقدماتی تعیینکننده بود: آیا «هیأت بررسیکننده بیمه بیکاری» اساساً یک مرجع اختصاصی اداری است؟
هیأت عمومی پاسخ منفی داده است.
تفاهم نامه، قانون نیست
ریشه شکلگیری بررسی مشترک درخواستهای بیمه بیکاری، تفاهم نامهای میان وزارت کار و سازمان تأمین اجتماعی است؛ بر اساس آن، نمایندگان دو دستگاه درخواست متقاضیان را مشترکاً بررسی میکنند و افراد واجد شرایط را اداره کار برای دریافت مقرری به شعب تأمین اجتماعی معرفی میکند.
اما هیأت عمومی دیوان میان «بررسی مشترک» و «تشکیل مرجع اختصاصی اداری» تمایز گذاشته است. طبق تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری، مرجع اختصاصی اداری باید به موجب «قوانین و مقررات قانونی» تشکیل شده و صلاحیت رسیدگی به اختلاف، تخلف یا شکایت به آن واگذار شده باشد. یک تفاهم نامه میان دو دستگاه، هرچند معتبر و لازمالرعایه، بهخودیخود چنین مرجعی نمیسازد.
شاید مهمترین پیام رأی همین باشد: دستگاههای اجرایی نمیتوانند صرفاً از طریق توافق میان خود، نهادی با آثار و صلاحیتهای یک مرجع اختصاصی اداری ایجاد کنند. اعتبار یک تفاهم نامه، با صلاحیت آن برای تأسیس مرجع رسیدگی، دو مفهوم متفاوتاند.
تأمین اجتماعی در این مرحله تصمیمگیر نهایی نیست!
بخش دیگری از رأی که برای کارگران، کارفرمایان و حتی واحدهای اجرایی اهمیت عملی بیشتری دارد، تعیین جایگاه نماینده سازمان تأمین اجتماعی است. هیأت عمومی تصریح کرده نماینده سازمان در این فرآیند، نظر کارشناسی و مشورتی ارائه میکند و تصمیم نهایی درباره موضوع با ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی است.
این تفکیک ظاهراً ساده، در عمل بر نحوه طرح دعوا اثر مستقیم دارد. سالهاست در برخی پروندههای بیمه بیکاری، مرز میان «تشخیص استحقاق» و «پرداخت مقرری» بهروشنی ترسیم نشده است؛ سازمان تأمین اجتماعی پرداختکننده مقرری است، اما این واقعیت لزوماً به معنای آن نیست که تصمیم نهایی درباره احراز وضعیت متقاضی هم با سازمان باشد. رأی جدید این دو نقش را از هم جدا میکند.
مسیر اعتراض روشن شد
نتیجه عملی رأی صریح است: اعتراض به تصمیم مورد بحث، مشمول صلاحیت بند ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری است و رسیدگی به آن باید در شعب بدوی دیوان آغاز شود. هیأت عمومی، رأی شعبه چهلوسوم تجدیدنظر را که صلاحیت شعب بدوی را پذیرفته بود صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده و این نظر را بر اساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری لازمالاتباع اعلام کرده است.
بنابراین رأی جدید یک سردرگمی رویهای را برطرف میکند: متقاضی بیمه بیکاری نباید تصمیم مورد بحث را رأی یک مرجع اختصاصی اداری تلقی کند و مستقیماً به شعبه تجدیدنظر دیوان مراجعه کند. این صرفاً یک بحث آیین دادرسی نیست؛ اشتباه در شناسایی مرجع صالح میتواند به صدور قرار عدم صلاحیت، طولانیشدن رسیدگی و تحمیل هزینه و زمان بیشتر به کسی بینجامد که اساساً به دلیل بیکاری در موقعیتی اقتصادی آسیبپذیر قرار گرفته است.
یک رأی درباره صلاحیت، نه استحقاق همه بیکاران
در تحلیل این دادنامه باید از یک تعمیم نادرست هم پرهیز کرد. رأی هیأت عمومی اساساً درباره ماهیت مرجع بررسیکننده و صلاحیت شعب دیوان است؛ از آن نمیتوان نتیجه گرفت که دیوان شرایط ماهوی برخورداری از مقرری بیمه بیکاری را تغییر داده یا هر فردی که قراردادش خاتمه یافته، الزاماً استحقاق دریافت مقرری را دارد. احراز بیکاری بدون میل و اراده، سابقه پرداخت حق بیمه، نحوه خاتمه رابطه کار و سایر شرایط مقرر در قانون بیمه بیکاری، همچنان باید در هر پرونده جداگانه بررسی شود. تفکیک «صلاحیت رسیدگی» از «استحقاق مقرری» برای فهم درست رأی ضروری است.
پیام بزرگتر رأی
اهمیت دادنامه ۳۸۷۳۶۳ را میتوان فراتر از بیمه بیکاری دید. اصل نهفته در رأی این است که صلاحیت اداری نیازمند منشأ قانونی است: دستگاه اجرایی میتواند برای هماهنگی، تسهیل امور و اجرای بهتر قانون با دستگاه دیگر تفاهم کند، اما نمیتواند صرفاً از مسیر تفاهم نامه، مرجعی بسازد که تصمیمش آثار رأی صادره از یک مرجع اختصاصی اداری را داشته باشد. این مرزبندی، بخشی از حاکمیت قانون در نظام اداری است.
هرچه شبکه مقررات، دستورالعملها، تفاهم نامهها و سازوکارهای مشترک میان دستگاهها گستردهتر شود، پرسش از «منشأ صلاحیت» اهمیت بیشتری مییابد. نامگذاری یک جمع اداری بهعنوان «هیأت» یا «کمیته» آن را به مرجع اختصاصی اداری تبدیل نمیکند؛ باید قانون چنین جایگاهی را برای آن شناخته باشد.
از این منظر، رأی اخیر هیأت عمومی تنها مسیر اعتراض یک متقاضی بیمه بیکاری را تعیین نکرده؛ بار دیگر یک قاعده بنیادی را هم یادآوری کرده است: در حقوق عمومی، صلاحیت مفروض نیست، باید مستند به قانون باشد.
نظر شما