نگاهی تاریخی به بودجه سنواتی

مصطفی مالکی تهرانی؛ بازار: وارث سلطان صاحب قران، سالها در انتظار رسیدن به تاج و تختی بود که جز بی عدالتی در مالیه حاصلی نداشت، شاه نگون بخت که سودای سلطنتی چون پدر را داشت با بیماری، کبر سن و وضعیت اسفناک خزانه حکومتی بر اریکه نحیف قدرت نشست، سودای سفر به فرنگ، درمان بیماری، ضعف نفس و شیطنت دول روس و انگلیس از یک سو و وضعیت اسفناک درآمد های دولت از سوئی دیگر، پیر شاه قاجار را بر آن داشت تا با استقراض از دغل دوستان بر هر آنچه ناکارآمدی بود فائق گردد و در این راستا سه وام ستانده شد تا شد آنچه بر ملت ایران رفت.

همزمانی این مهم و تشکیل اولین مجلس شورای ملی ایران، نمایندگان ملت را برآن داشت تا بر حسن رفتار مالی حکومت نظارت دقیق داشته باشند لذا از اولین برنامه های مجلس اول سر و سامان دادن به امور مالی کشور بود تا با ایجاد توازن در درآمد ها و هزینه ها بتوانند از کسر بودجه جلوگیری نمایند، در ماه حوت سال ۱۲۸۹ هجری شمسی اولین لایحه بودجه به مجلس ارائه گردید تا کمیسیون مالیه در مجلس به ریاست میرزا حسن خان مشیر الدوله و منشی گری میرزا حسن خان وثوق الدوله تشکیل شود و از طرف دولت نیز میرزا ابوالقاسم ناصر الملک رئیس الوزرا که همزمان عهده دار وزارت مالیه نیز بود در این کمیسیون به فعالیت مشغول شدند تا با همکاری یکدیگر، میزان مخارج و عایدی کشور را تنظیم کنند، در این زمان نیز دولت با کسر بودجه مواجه بود و این مساله در تمام سالهای بعد در اقتصاد ایران نیز به شکل مختلف خودنمائی نمود.

در دوره استبداد صغیر فاتحان تهران با برکناری محمد علی شاه و به کرسی نشاندن آخرین نواده قاجار، گام های بلندی را در کهت سر و سامان دادن به وضعیت مالیه کشور انجام دادند که مهمترین آن تشکیل کمیسیون برنامه بود به منظور تهیه برنامه جامع و کامل مترقی پیشرفت ایران تا بر اساس آن نقشه راه دولت و مجلس تهیه گردد، لیکن شاه کودکی که تنها لباس سلطنت بر تن داشت نتوانست بر امورات جاری غلبه کند و انبوه ناکارآمدی های مختلف باعث شد تا دولت از ارائه بودجه سنواتی خودداری نماید لذا در سال کمیسیون تفتیش مالیه در مجلس عهده دار تعیین مقصرین در عدم ارائه بودجه گردید و در نهایت با تمام موانع و کسری ها، اولین بودجه ایران با کسر بودجه ۵.۰۰۰.۰۰۰ تومانی ارائه و تصویب گردید.

هر سال در هنگام ارائه بودجه دولت به مجلس، نگاه ها معطوف ردیف های درآمدی و هزینه ای آن شده و تحلیل های متفاوتی از کارائی یا ناکارآمد بودن آن ارائه میگردد. و هر بار که جدالی بین گروه های سیاسی در میگیرد، بودجه و ردیف های آن و تحقق یافتن درآمدها و محل هزینه ها به عنوان یک چالش اساسی بین طرفین، مطرح میگردد.

اما در این جا سعی دارم به بودجه از منظری دیگر نگاه کنم تا ببینیم آیا این مباحثی که هر ساله ذیل این عنوان مطرح می گردد چگونه باید تحلیل شود تا از انحرافات کمتری برخوردار باشیم.

بودجه در اصل یک سند است که می تواند بر اساس استراتژی های مختلف تدوین گردد.

نخست به تعریف منابع درآمدی و هزینه ای سند بودجه به طور کلی نگاه می اندازیم:
الف – منابع در آمدی
۱ الف - درآمدهای ملی
درآمدهای عمومی دولت، شامل درآمدهایی است که مستقیما به خزانه‌ مرکز واریز می‌شوند، درآمد ملی محسوب می‌شود. به عنوان مثال بخشی از کلیه منابع نفتی و منابع مالی و بخشی از از درآمدهای دولت، جزو درآمدهای ملی محسوب می‌شوند.
۲ الف - در آمد های استانی
درآمدهای استانی شامل تمامی درآمدهای به دست آمده از طریق مالیات‌ یا فروش کالا و خدمات و جریمه‌ها و… که در استان‌ها وصول و به خزانه معین استان واریز می‌شود. بخشی از این درآمدها صرف امور استانی می‌شود و مابقی از طریق خزانه‌داری کل در امور ملی هزینه می‌شود.

۳ الف – در آمد های اختصاصی
درآمدهای اختصاصی درآمدهایی هستند که همان‌جا مصرف می‌شوند. مثلا بخشی از درآمد دانشگاه‌ها یا بیمارستان‌ها درآمد اختصاصی است. این درآمد نیز مانند درآمد عمومی اول به حساب خزانه (استانی یا مرکزی) واریز می‌شود.

۴ الف – واگذاری منابع مالی
منابع مالی از طریق صندوق توسعه ملی، فروش اوراق مشارکت، اخذ وام‌های داخلی و خارجی تامین می‌شوند. به تعبیری می‌توان آن را مترادف استقراض دولت در نظر گرفت.
در بودجه سال ۱۴۰۱ ردیف های درآمدی بودجه بدین شرح توصیف شده است:
بخش اول : درآمد های مالیاتی
بخش دوم : درآمدهای ناشی از کمک های اجتماعی
بخش سوم : درآمد های حاصل از مالکیت دولت
بخش چهارم : درآمد های حاصل از فروش کالا و خدمات
بخش پنجم : درآمد های حاصل از جرایم و خسارات
بخش ششم : درآمد های متفرقه
که به طور کلی در چهار دسته فوق الاشاره قرار میگیرند. اینکه هر سال چه میزان از اهداف درآمدی محقق میشوند یا نمی شوند موضوع دیگری است که در ادامه به آن می پردازیم.

ب – منابع هزینه ای
فصل اول : جبران خدمت کارکنان
فصل دوم : استفاده از کالا ها و خدمات
فصل سوم : هزینه های اموال و دارایی
فصل چهارم : یارانه
فصل پنجم : کمک های بلاعوض
فصل ششم : رفاه اجتماعی
فصل هفتم : سایر هزینه ها

در این تعریف از منابع و ردیف های درآمدی و هزینه این، دو بند آخر که عبارتند از درآمدهای متفرقه و سایز هزینه ها هستند در واقع نقاط اصلی دعاوی موافقین و مخالفین بودجه است که با آن موازنه میگردد.

به طور کل سه نوع استراتژی برای بودجه می توان تعریف نمود که عبارتند از:
الف – بودجه به عنوان سند درآمد و هزینه
در این بودجه دولت با ارائه فرضیاتی از درآمدها با احتمال تحقق مختلف، ردیف های هزینه ای متناسب با میزان تحقق آن را تدوین و به صورت دوره ای آن را پایش می نماید. در این نوع بودجه نویسی شاید در ابتدا چیزی به عنوان کسر بودجه مطرح شود اما در نهایت دولت با مدیریت منابع درآمدی و هزینه ای خود و با کسر هر آنچه می تواند غیر ضروری تشخیص داده شود به تراز قابل قبول در آخر دوره بودجه می رسد.
در این نوع نگاه به بودجه صرفا گذر از شرایط موجود محقق می شود و امکان عبور از موانع پیش رو ناممکن است.

ب – بودجه به عنوان سند توسعه جاری
هر کشور علاوه بر هزینه های جاری، نیاز به ایجاد ابعاد مختلف توسعه در زمینه های مختلف دارد. اگر نگاه ما به بودجه به عنوان سند توسعه جاری باشد میزان کسری آن قابل توجه و محل مناقشه می باشد.

ج - بودجه به عنوان سند توسعه چشم انداز ملی
هر کشور، بنابر مقتضیات ملی، سند توسعه چشم انداز خود را تهیه و هر ساله آن را مورد پایش قرار میدهد تا میزان انحراف از آن را دریابد و همچنین نسبت به اصلاح آن اقدام نماید، این مبنای توسعه ملی نیاز به سرمایه گذاری وسیع، بلند مدت و با افق بین نسلی دارد که در آن سود آوری میان مدت وجود ندارد و سود حاصل از آن نیز بیشتر در حوزه های غیر ملموس محقق میگردد، به عنوان مثال توسعه ساختار آموزش و پروش یک کشور به عنوان اساسی ترین رکن توسعه نتایج بین نسلی و بلند مدتی دارد که در دیگر ارکان کشور خود را نشان میدهد.

حال با عنایت به سابقه تاریخی کسر بودجه در ایران و همچنین سه نگاه موجود به بودجه در دنیا، می توان ادعا نمود که هر سال طبق روال مسبوق، بودجه تهیه شده از نوع سند درآمد و هزینه ملی است و ابعاد توسعه ای و چشم انداز ملی در آن کمتر به چشم میخورد، در برخی سالها شاید بتوان گفت که بودجه ارائه شده توسط دولتها به میزانی ترکیب دو نوع بودجه هزینه ای و توسعه ای بوده اما تا کنون به جرات می توان گفت که بودجه ای جهت تحقق اسناد توسعه چشم انداز ملی تهیه و تدوین نشده است، زیرا این بودجه باید مستمر و در سالهای بعد نیز تکرار شود.

بنابر این می توان گفت که دعاوی مطرح شده در زمان ارائه بودجه ملی بیشتر به تنازعات حزبی و جناحی مرتبط می شود تا نگاه های توسعه کلان ملی و به نظر می رسد نگرانی های ناشی از کسر بودجه در ردیف های هزینه های جاری و جبران خدمت و یارانه های پرداختی وجود نخواهد داشت، اما ادامه این نوع نگاه به بودجه، کشور را از رسیدن به اهداف کلان ملی باز می دارد.