به گزارش خبرنگار بازار، سعید مسگری روزنگار اقتصادی در سایت شخصی خود نوشت: اگرچه در سال‌های اخیر وابستگی بودجه دولت به نفت کاهش یافته است، اما هم‌چنان با وضعیت مطلوب فاصله زیادی وجود دارد. نگاهی به آمارهای وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد سهم درآمدهای نفتی از کل منابع درآمدی دولت از حدود ۵۰ درصد در سال ۱۳۸۰ به ۳۰ درصد در سال ۱۳۹۷ کاهش یافته است. با وجود این کاهش هم‌چنان سهم بالایی از درآمدهای دولت به نفت تعلق دارد.
به نظر می‌رسد از سال گذشته با خروج آمریکا از برجام یک عزم جدی برای قطع وابستگی به درآمدهای نفتی شکل گرفته است. در این مدت بحث‌هایی زیادی درباره این موضوع در بین کارشناسان و رسانه‌ها مطرح گردیده است. نگاهی به این مباحث نشان می‌دهد که اکثرا حول یافتن منابع درآمدی جایگزین و به بیان کلی‌تر پیرامون درآمدهای دولت بوده است.
این در حالی است که بودجه دارای دو سمت منابع و مصارف است. برای تغییر در بودجه ضروری است که به هر دو سمت آن توجه شود. قطع وابستگی به درآمدهای نفتی تنها از طریق یافتن منابع درآمد جدید ممکن نیست و باید درمورد هزینههای دولت نیز چاره‌اندیشی شود. این همان موضوعی است که در یک سال اخیر تا اندازه زیادی مورد غفلت بوده وکمتر بدان پرداخته شده است.
مصارف دولت دارای اجزا مختلف و متعددی است و می‌توان از ابعاد مختلفی به بررسی آن پرداخت. با توجه به گستردگی مطالب پیرامون هزینههای دولت، تلاش خواهیم کرد در این نوشتار با نگاهی تحلیلی و دقیق اجزا هزینههای دولت را بررسی کنیم و به این سوال پاسخ دهیم که آیا امکان تغییر در این هزینه‌ها وجود دارد یا نه؟ هم‌چنین اگر چنین اقدامی ممکن است در چه هزینه‌هایی می‌توان صرفه‌جویی یا تعدیل انجام داد.
دسته بندی کلی مصارف
مصارف دولت بصورت کلی در سه دسته پرداخت‌های هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی طبقه‌بندی می‌شوند. پرداخت‌های هزینه‌ای همان هزینههای جاری است که بخش عمده هزینههای دولت را تشکیل می‌دهد. پرداخت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه همان چیزی است که به عنوان بودجه عمرانی شناخته میشود و صرف طرح‌های عمرانی استانی و کشوری می‌گردد. پرداخت تملک دارایی‌های مالی نیز مربوط به پرداخت اصل و سود اوراق مالی و اخیرا اوراق بدهی و اوراق خزانه اسلامی است. برای این‌که نگاهی دقیق‌تر به ترکیب این هزینه‌ها داشته باشیم در نمودار شماره یک سهم هر یک از این هزینه‌ها از کل پرداخت‌های دولت رسم شده است. البته این اعداد بر اساس عملکرد دولت در تخصیص منابع است و با قانون بودجه اندکی متفاوت است. عملکرد دولت در سال ۱۳۹۷ نیز هنوز منتشر نشده و لذا تا سال ۱۳۹۶ نمودار رسم شده است.
نمودار ۱. ترکیب مصارف دولت ۱۳۹۶-۱۳۸۰
منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی
همان طور که در نمودار مشاهده میشود سهم اصلی هزینههای دولت به هزینههای جاری اختصاص دارد، به طوریکه در ۱۷ سال اخیر به طور میانگین ۷۶ درصد کل پرداخت‌های دولت برای هزینههای جاری بوده است. ۱۷.۷ درصد از مخارح دولت نیز برای طرح‌های عمرانی صورت گرفته است و تنها ۶.۲ درصد به تملک دارایی‌های مالی اختصاص داشته است. بنابراین همان‌طور که مشاهده میشود بخش عمده منابع دولت صرف هزینههای جاری و کشورداری میشود و بودجه اندکی برای طرح‌های عمرانی که می‌تواند کارکرد توسعه‌ای داشته باشد و به پیشرفت و آبادانی کشور کمک کند باقی می‌ماند.
بودجه عمرانی
در دوره مورد بررسی سهم بودجه عمرانی از پرداخت‌های دولت نوسانات زیادی را تجربه کرده است. دلیل این نوسان به بودجه مربوط نیست، بلکه به عملکرد دولت در تخصیص بودجه ارتباط دارد. دولت در سالهایی که به دلایلی همچون کاهش درآمدهای نفتی مواجه میشود و تنگنای مالی دارد، بیشتر درآمدهای خود را صرف بودجه جاری میکند و تخصیص بودجه عمرانی را کاهش می‌دهد. اگر به نمودار فوق توجه شود در سالهایی که با وفور منابع نفتی مواجه بوده‌ایم، سهم بودجه عمرانی از مصارف دولت افزایش یافته و برعکس در سالهایی همچون ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ که با کمبود منابع نفتی مواجه شده‌ایم تخصیص بودجه عمرانی کاهش یافته است.
البته در چند سال اخیر با گسترش اوراق بدهی و اوراق خزانه اسلامی این مشکل تا اندازه‌ای برطرف شده است. بدین صورت که به جای پرداخت پول به پیمانکاران طرح‌های عمرانی، اوراق خزانه به آن‌ها داده میشود. متاسفانه در این مورد داده و آماری منتشر نشده و نمی‌توان قضاوت کرد که چند درصد بودجه عمرانی به صورت اوراق بدهی پرداخت شده است، اما بر اساس گفته‌های مسئولان و کارشناسان استفاده از اوراق برای پرداخت هزینههای عمرانی در حال گسترش است. این اتفاق در راستای رویکرد دولت یازدهم و دوازدهم برای گسترش استفاده از اوراق بدهی و شکل‌گیری وتعمیق این بازار است.
بنابراین با توجه به سهم پایین بودجه عمرانی از هزینههای دولت و هم‌چنین پرداخت بخشی از آن از طریق اوراق بدهی به نظر می‌رسد امکان صرفه‌جویی و تغییرات قابل توجه در این هزینه وجود ندارد. کاهش این هزنیه هم‌چنین می‌تواند بر تولید ناخالص داخلی کشور نیز اثر سوئی داشته باشد و باعث کاهش رشد اقتصادی گردد. موضوعی که در شرایط رکودی اخیر بسیار با اهمیت است و باید نسبت به آن محتاطانه عمل کرد.
بودجه جاری
بودجه جاری اصلی‌ترین بخش پرداخت‌های دولت است که هم‌زمان با افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و گسترش وظایف دولت رو به افزایش نهاده است. بررسی آمارهای وزارت اقتصاد نشان می‌دهد بودجه جاری دولت از سال ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۶ حدود ۲۴ برابر شده است. البته بخش زیادی از این افزایش به دلیل تورم بوده است. اگر بودجه جاری بر اساس قیمت‌های ثابت سال ۱۳۹۵ محاسبه و تورم حذف گردد باز هم بودجه جاری روند افزایش داشته، اما این بار با شدتی بسیار کمتر به طوریکه در ۱۷ سال اخیر بودجه جاری حدود ۲ برابر شده است. البته در این مدت بودجه جاری به قیمت‌های ثابت نوساناتی داشته است و برخی سال‌ها افزایش و برخی سال‌ها کاهش یافته است.
نمودار ۲. بودجه جاری به قیمت ثابت (هزار میلیارد ریال)
منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی
همان‌طور که در نمودار شماره ۲ مشاهده میشود بودجه جاری متناسب با تورم افزایش نیافته و در سالهایی که تورم بالا رخ داده است، بودجه جاری واقعی کاهش یافته است. یک نکته با اهمیت در این نمودار این است که نشان می‌دهد افزایش بودجه جاری دولت صرفا به دلیل تورم نبوده است و حتی اگر قیمت‌ها ثابت نیز فرض گردد باز هم بودجه جاری روند کلی صعودی داشته و دولت در حال افزایش مخارج جاری خود بوده است. در شرایطی که با محدودیت منابع درآمدی روبه‌رو هستیم، ضروری است این روند متوقف گردد و هزینههای جاری دولت گسترش بیشتری پیدا نکند. اما سوالی که در اینجا مطرح میشود این است که هزینههای جاری دولت صرف چه اموری میشود.
فصول بودجه جاری
بر اساس یک دسته‌بندی مرسوم در بودجه نویسی، هزینههای جاری در هفت فصل کلی دسته‌بندی می‌شوند. دستگاه‌های دولتی هزینههای جاری خود را باید در قالب هفت فصل انجام دهند. اما سهم این فصل‌ها از کل بودجه جاری بسیار با یکدیگر متفاوت است، به طوری که در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ تنها دو فصل جبران خدمات کارکنان و رفاه اجتماعی ۶۵ درصد بودجه جاری دستگاه‌های دولتی (۲۲۵۴ هزار میلیارد ریال) را تشکیل داده‌اند. این دو فصل که مربوط به پرداخت حقوق و دستمرد کارکنان دولت و هم‌چنین برخی از برنامه‌های رفاهی هستند، همه ساله بر مقدار آن‌ها افزوده میشود و بر اساس قانون باید حقوق کارمندان به اندازه تورم افزایش یابد. بنابراین در ساختار فعلی امکان صرفه‌جویی در آن‌ها وجود ندارد.
نمودار ۳. فصول بودجه جاری دستگاه دولتی
منبع: قانون بودجه سال ۱۳۹۸
پنج فصل دیگر بودجه که در نمودار شماره ۳ مشاهده میشود تنها ۳۶ درصد بودجه جاری دستگاه‌ها را در سال ۱۳۹۸ به خود اختصاص داده‌اند. این بدان معناست که صرفه‌جویی در بودجه جاری دولت تنها در حدود یک سوم از بودجه (۱۲۶۹ هزار میلیارد ریال) ممکن است. اگر ۲۰ تا ۳۰ درصد در این فصول صرفه‌جویی گردد، تنها کمتر از ده درصد از کل هزینه جاری دولت کاسته خواهد شد.
امور بودجه
برای این‌که دقیق‌تر فعالیت‌های دولت را مورد بررسی قرار دهیم ترکیب کل هزینههای جاری و عمرانی را مورد توجه قرار می‌دهیم. دسته بندی مهمی که در بودجه نویسی برای بودجه وجود دارد و کل هزینههای جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را شامل میشود دسته بندی بر اساس امور است. بدین شکل که امور اصلی که دستگاه‌های دولتی برعهده دارند در قالب ۱۰ گروه دسته بندی می‌گردد. این دسته بندی می‌تواند نشان دهد که دولت در چه حوزه‌هایی مشغول فعالیت است و بودجه خود را صرف چه خدماتی میکند. در نمودار شماره ۴ امور ده‌گانه بودجه در سال ۱۳۹۸ نشان داده شده است.
نمودار ۴. امور ده‌گانه بودجه در سال ۱۳۹۸ (هزار میلیارد ریال)
منبع: قانون بودجه سال ۱۳۹۸
همان‌طور که در نمودار شماره ۴ مشاهده میشود بخش عمده بودجه دولت اعم از جاری و عمرانی صرف امور خاص میشود، به طوری که ۸۲ درصد بودجه کشور صرف رفاه اجتماعی (۱۱۳۸ هزار میلیارد ریال)، آموزش و پرورش (۷۹۴ هزار میلیارد ریال)، دفاع و امنیتی (۷۲۴ هزار میلیارد ریال) و سلامت (۶۴۴ هزار میلیارد ریال) می‌گردد. شش امر دیگری که انجام آن‌ها بر عهده دولت است تنها ۱۸ درصد از بودجه کشور را به خود اختصاص داده‌اند.
در شرایطی که به دلیل رشد اقتصادی منفی و تورم بالا بخشی از جامعه به خصوص دهک‌های پایین درآمدی با مشکلات معیشتی و کاهش قدرت خرید مواجه شده‌اند، امکان تعدیل و کاهش هزینههای رفاه اجتماعی وجود ندارد. آموزش و پرورش و سلامت نیز سالهاست که از کمبود و کسری بودجه رنج می‌برند و درعمل بودجه اختصاص داده به آن‌ها کفاف هزینه‌ها را نمی‌دهد و امکان کاهش به هیچ عنوان وجود ندارد. در شرایط فعلی به تقویت بنیه دفاعی کشور نیاز داریم و نه تنها نمی‌توان این بودجه را کم کرد، بلکه باید به تقویت آن نیز اندیشید.
بنابراین در ساختار فعلی امکان صرفه‌جویی در بیش از هشتاد درصد از بودجه وجود ندارد و تنها در ۱۸ درصد آن می‌توان صرفه‌جویی یا تعدیل کرد که قطعا رقم بالایی نخواهد بود. راهکار اصلی این است که در یک برنامه کوتاه‌مدت و میان‌مدت به تغییر امور بر عده دولت دست زد و ساختار فعلی وظایف دولت را تغییر داد. به خصوص در حوزه‌هایی مانند سلامت و رفاه اجتماعی این امر ممکن و راهگشا خواهد بود.
جمع بندی
در این نوشتار تلاش کردیم که هزینههای دولت را مورد بررسی قرار دهیم و امکان صرفه‌جویی و تعدیل هزینه را مورد تحلیل قرار دهیم. با توجه به آن‌چه گفته شد در ساختار فعلی امکان صرفه‌جویی قابل توجهی در هزینههای دولت وجود ندارد. به عبارت دقیق‌تر با صرفه‌جویی در هزینههای دولت، مشکل کمبود منابع حل نخواهد شد و با کاهش درآمدهای نفتی دولت نمی‌توان امور کشور را به‌صورت عادی اداره کرد. حال دو راهکار اصلی وجود دارد؛ اولین راهکار همان است که در ابتدا گفته شد و در ماه‌های اخیر توجه زیادی به آن شده است، یعنی یافتن راه‌های درآمدی جدید برای دولت و افزایش درآمدهای غیرنفتی.
راهکار دوم که در حوزه هزینه‌ها می‌توان مطرح کرد راهکاری است که از جنس صرفه‌جویی در هزینههای فعلی نیست، بلکه از جنس بازبینی وظایف دولت و تغییر در رویه‌های اجرایی و اداری است. این امر اگرچه ممکن است سخت و یا حتی در مواردی زمان‌بر باشد ولی بسیار ضروری و حیاتی است. به عنوان مثال در حوزه سلامت طرح تحول سلامت باید مورد بازبینی قرار گیرد و اصلاحات اساسی به‌خصوص در حوزه منابع درآمدی آن انجام شود. در حوزه آموزش و پرورش باید برای کاهش تصدی‌گیری دولت با رعایت ملاحظاتی همچون عدالت اجتماهی انجام شود. در حوزه رفاه اجتماعی و یارانه ها نیز نیازمند اصلاحات اساسی هستیم تا هم کارایی این بودجه عظیم افزایش یابد و اصابت آن به گروه‌های هدف بیشتر گردد و هم صرفه‌جویی در هزینه‌ها رخ دهد و اتلاف منابع با هدف گسترش عدالت نداشته باشیم.
کوتاه سخن آن‌که در شرایط فعلی و برای تحقق بودجه بدون نفت نیازمند بازنگری در وظایف دولت هستیم. ضرورتی که امروز بسیار بیش از پیش احساس میشود و می‌تواند به کاهش هزینههای جاری دولت کمک قابل توجهی کند. آن بازنگری وظایف باید با هدف کاهش تصدی‌گری دولت؛ واگذاری امور به بخش خصوصی و تقویت آن، اصلاح ساختارها، رویه‌ها و تصمیات نادرست همچون طرح تحول سلامت، نظام توزیع یارانه‌ها و …. صورت گیرد. بخشی از این اصلاحات زمان‌بر و پرهزینه است و نیاز به برنامه میان‌مدت دارد و اما بخشی از آن در کوتاه‌مدت ممکن است و می‌توان در یک برنامه یک تا دو ساله اجرایی کرد.
نظر شما