«معمار تحریم‌های ایران» چرا از رویکرد تحریمی ترامپ نگران است؟

جواد حیران نیا؛ بازار: «ریچارد نفیو» مسئول تیم طراحی تحریم ها علیه ایران، در دوره دوم اوباما و چهره اصلی تیم پشتیبان مذاکره کنندگان این توافق در امور تحریم ها در وین اخیراً از تحریمهای آمریکا علیه ایران متعاقب فعال سازی مکانیسم ماشه انتقاد کرده است.

پرسش این است که دلیل انتقاد «معمار» تحریمهای آمریکا علیه ایران چیست؟ برای پاسخ به این سؤال باید مبانی فکری «نفیو» مورد بررسی قرار گیرد.

بررسی مبانی فکری نفیو از رهگذر مطالعه و بررسی کتاب او با عنوان «هنر تحریم ها، نگاهی از درون میدان» میسر است و دلایل انتقاد او از تحریمهای ترامپ را مشخص می سازد.

نفیو که به‌مدت ده سال مسئول امور ایران در شورای امنیت ملی در کاخ سفید و قائم‌مقام هماهنگی سیاست تحریم در وزارت خارجه ایالات متحده بوده در کتاب خود به تشریح چارچوب فکری و عملی خود در طراحی تحریم‌ها علیه ایران با هدف افزایش حداکثری تأثیر و موفقیت آنها می‌پردازد. این کتاب، به‌دلیل آنکه نه از بُعد نظری یا دانشگاهی، بلکه با دیدی کاملاً عملگرایانه و معطوف به مسئله تحریم‌گذاری می‌پردازد و توسط مسئول طراحی تحریم‌های ایران نوشته شده، از آثار دیگر در این زمینه متمایز است.

دغدغه نفیو در کتاب «هنر تحریمها» این است که تحریم به عنوان ابزار سیاست خارجی آمریکا بیشترین أثرگذاری را داشته باشد و قدرت اثربخشی خود را از دست ندهد

بر این اساس دغدغه نفیو در این کتاب این است که تحریم به عنوان ابزار سیاست خارجی آمریکا بیشترین تأثیرگذاری را داشته باشد و قدرت اثربخشی خود را از دست ندهد.

بر این اساس «نفیو» در این کتاب به بیان نوع نگاه خود به تحریم‌ها از منظر دوگانه «درد/ استقامت» می‌پردازد. وی توضیح می‌دهد که درد تحریم‌ها را چه زمانی، چگونه و برکجا می‌توان وارد کرد و در عین حال، استقامت طرف مورد تحریم را چگونه و براساس چه شاخص‌هایی می‌توان سنجید و تحریم‌ها را چگونه متناسب با این شاخص‌ها، تنظیم و بازتنظیم کرد که بیشترین تأثیر را برجای بگذارد به‌طوری که در نهایت دیپلماسی وارد شده و نفع حداکثری را برای تحریم‌گذار به ارمغان بیاورد.

نویسنده در جای‌جای کتاب خود نشان می‌دهد که تحریم‌گذاری به‌عنوان ابزار استراتژیک در دستگاه سیاست خارجی ایالات متحده، نه امری صرفاً فنی، بلکه بیشتر هنر تصمیم‌گیری و به‌کار گرفتن خلاقانه ابزارهای مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در این مورد است. به‌عنوان مثال، نفیو نشان می‌دهد که چگونه در عین تحریم اقلام مختلف، واردات کالاهای لوکس را از تحریم مستثنا کرده تا به احساس اجتماعی تحریم‌شدگی بیشتر دامن بزند، یا مثلاً چگونه افزایش قیمت مرغ در ایران، موضوعی که هدف تحریم نبوده، به افزایش فشار تحریم‌ها کمک کرده است یا مثلاً چطور واردات برخی اقلام را منع نکرده تا ذخیره ارزی ایران با سرعت بیشتر و زودتر تحلیل برود.

بر اساس دیدگاه «نفیو» تحریم‌گذار تحریم را به‌عنوان ابزار اصلی و ثابت در جعبه ابزار تعامل خود با کشورهای دیگر می‌داند و این امر با اقدامات مقطعی قابل رفع نیست، چنان‌که در مواعد و زمینه‌های مختلف قابل استفاده مجدد است و ثانیاً و مهمتر از آن اینکه آنچه سرنوشت جنگ تحریمی را مشخص خواهد کرد، «هنر استقامت» در ابعاد مختلف آن و به‌کارگیری روش‌های مختلف سنتی و خلاقانه است که در گام آخر می‌تواند نفع دیپلماتیک را برای کشور تحت تحریم رقم زند و بدون ساختن بستر استقامت، شروع از گام آخر می‌تواند نتایج معکوس به بار آورد.

به اعتقاد نفیو از زمان پایان جنگ سرد، آمریکا بیشتر به ابزارهای اقتصادی برای پیشبرد اهداف سیاست خارجی خود متکی بوده است

به اعتقاد وی از زمان پایان جنگ سرد، آمریکا بیشتر به ابزارهای اقتصادی برای پیشبرد اهداف سیاست خارجی خود متکی بوده است. برخی از این ابزارها، مانند تحریمها، مستلزم کاربرد مستقیم فشار اقتصادی هستند. ابزارهای دیگر مانند ارتقاء تجارت آزاد و بازارهای باز، با تغییر انگیزه های کشورهای دیگر است. اما همه آنها با این عنوان شناخته شده اند که قدرت اقتصادی بی نظیر به آمریکا یک ظرفیت منحصر به فرد برای پیگیری منافع این کشور بدون توسل به زور است.

اما قدرت اقتصادی  نیز مانند هر وسیله ای می تواند نتایج ناگوار را در صورت عدم استفاده درست داشته باشد و پیامدهای ناخواسته کوتاه مدت و بلند مدت بر رهبری اقتصادی آمریکا داشته باشد. امروزه واشنگتن به طور فزاینده ای از قدرت اقتصادی خود در شیوه های تهاجمی و ضد تولیدی استفاده می کند و موقعیت جهانی و در نتیجه توانایی آن در تاثیرگذاری در آینده را تخریب می کند.

از زمان پایان جنگ سرد، آمریکا بیشتر به ابزارهای اقتصادی برای پیشبرد اهداف سیاست خارجی خود متکی بوده است

علائم این مشکل در طی سال ها آشکار شده است، اما این وضعیت تحت حکومت ترامپ، که تعرفه های بی پروا را علیه همپیمانان و رقبای خود اعمال کرده است، تحریم های مجدد ایران را بدون هیچ گونه حمایت بین المللی دنبال کرده است و در هر دو مورد با شواهد کمی بدون توجه به پیامدهای منفی آن به منافع آمریکا، بدتر شده است.

«نفیو» از تحریمهای دوره ترامپ به سبب «یکجانبه» بودن آن انتقاد می کند و می گوید: شکست دولت ترامپ برای استفاده از این فرصت در راستای منافع بلند مدت ایالات متحده امریکا نبوده و سوء استفاده از تحریم ها به روش(یکجانبه) علیه ایران نیز به نفع امریکا نیست

بر همین اساس «نفیو» از تحریمهای دوره ترامپ به سبب «یکجانبه» بودن آن انتقاد کرده است. بر همین اساس وی می گوید: شکست دولت ترامپ برای استفاده از این فرصت در راستای منافع بلند مدت ایالات متحده امریکا نبوده و سوء استفاده از تحریم ها به روش(یکجانبه) علیه ایران نیز به نفع امریکا نیست.

او همچنین متعاقب تحریمهای ناشی از فعال سازی مکانیسم ماشه مقاله‌ای در مرکز سیاست گذاری جهانی انرژی وابسته به دانشگاه کلمبیا آمریکا نوشت و مخالفت خود با فعال سازی مکانیسم ماشه را بیان کرد. نفیو در واقع معتقد است که آمریکا مکانیزم ماشه را فعال کرده و برای آن چهار پیامد مهم برمی­شمارد:

*پیامد اول؛‌ کاهش امکان گنجاندن مکانیزم ماشه در قطع‌نامه‌های آتی شورای امنیت: از این به بعد کشورهای عضو دائم شورای امنیت به‌سادگی زیر بار چشم‌پوشی از حق وتوی خود نخواهند رفت. مذاکره‌کنندگان آمریکایی امید داشتند تا با گنجاندن سازوکاری شبیه به مکانیزم ماشه در هرگونه توافق احتمالی با کره‌ شمالی، بتوانند نحوه اعمال و بازگشت تحریم‌ها بر این کشور را آن‌طور که تمایل دارند مدیریت کنند. اما دیگر از این امکان نمی توانند استفاده کنند. آمریکا بدون دادن ضمانتی اجرایی به کنگره و افکار عمومی در آمریکا برای بازگرداندن فوری و قدرتمند تحریم‌ها، نمی‌تواند به توافقی قابل‌قبول با دشمنانش دست یابد، این ضمانت اجرایی همان مکانیزم ماشه است.

*پیامد دوم؛ کاهش امکان صدور قطع‌نامه‌ تحریمی جدید در شورای امنیت: نمی‌توان با قاطعیت گفت که شورای امنیت در آینده دیگر قطع‌نامه‌ای تحریمی صادر نخواهد کرد اما تحمیل چنین چیزی به شورای امنیت از این به بعد کار ساده‌ای نخواهد بود. این احساس در جامعه بین‌الملل ایجاد شده که اگر تحریمی جدید علیه کشوری آغاز شود، دورنمایی از پایان آن متصور نیست زیرا اولاً آمریکا به تحریم معتاد شده و ثانیاً آمریکا نمی‌تواند به تعریف قابل‌قبولی از پایان وضعیت کنونی (استفاده‌ افراطی از تحریم) برسد. همان‌طور که در کتاب خود گفته‌ام، نبود شفافیت درباره زمان و راه‌کار پایان تحریم‌ها علیه کشور هدف، اصل موضوع را خدشه‌دار می‌کند. تجربه‌ مکانیزم ماشه کشورها را به این نتیجه می‌رساند که نمی‌توان به آمریکا اطمینان کرد. کشورها تلاش‌های واشنگتن را در راستای تلاش‌های منافقانه‌ این کشور برای پیشبرد اهداف تحریمی خود می‌پندارند. بنابراین کشورها تلاش خود را خواهند کرد تا هرگونه قطع‌نامه‌ تحریمی جدید در شورای امنیت رأی نیاورد. چنین اتفاقی منافع ملی آمریکا در بلندمدت را به خطر خواهد انداخت.

*پیامد سوم؛ پیچیده و مبهم شدن فضای تحریم‌های ایران: بی‌شک روسیه، چین و سایر کشورها منتظر قطع‌نامه‌ای جدید برای حل اختلافات موجود درباره‌ تحریم‌ها نخواهند ماند. روش‌ها و شیوه‌های دیگری به‌غیراز شورای امنیت وجود دارد که این کشورها می‌توانند مسائل تحریمی را از آن‌جا پیگیری کنند. بلافاصله پس از صدور یک قطع‌نامه‌ تحریمی در شورای امنیت، کارگروه‌هایی تحت عنوان «کارگروه‌های تخصصی پیگیری تحریم‌ها» (Panel of Experts)  و «کمیته‌های تحریم» (Sanctions Committees) در شورای امنیت برای تحقیق و تفحص درباره‌ اجرای صحیح تحریم‌ها تشکیل می‌شود. آمریکا با نفوذ جدی در این کمیته‌ها، همواره توانسته منویات خود را تا حد امکان به شورای امنیت تحمیل کند. از این به بعد کشورها می‌توانند با تشکیل چنین کمیته‌هایی موافقت نکنند یا می‌توانند مانع از ایجاد اجماع در نتیجه‌گیری‌های این کمیته‌ها شوند یا می‌توانند در تفسیر اسناد ارائه‌شده توسط این کمیته‌ها خدشه وارد کنند یا می‌توانند عملاً تصمیم‌گیری درباره‌ صورت‌جلسه‌های مربوط به بررسی سازگاری با تحریم‌ها را به تعویق بیاندازند. پس از پایان زمان سی‌روزه‌ اسنپ‌بک، احتمال این‌که کارگروه تخصصی پیگیری تحریم‌ها تشکیل نشود زیاد است. وجود اختلافات فراوان بین آمریکا و سایر کشورهای شورای امنیت حتی ایجاد یک صفحه‌ی وب به‌روزرسانی‌شده درباره‌ بازگشت قطع‌نامه‌های سابق سازمان ملل را در هاله‌ای از ابهام فرو برده. ماحصل تمام این وقایع این خواهد شد که پس از ۳۰ شهریور، مسیر دوگانه‌ای از نظام تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران ایجاد خواهد شد که در پی آن، وضعیت تحریم‌ها هم‌زمان در حالت فعال و غیرفعال قرار خواهد گرفت.

*پیامد چهارم؛ مخدوش شدن جایگاه سازمان ملل نزد تصمیم‌گیران آمریکا: اتفاقات اخیر ممکن است الگوی تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در آمریکا را دچار تحول کند. تصمیم‌گیران آمریکایی ممکن است به این نتیجه برسند که تلاش‌های ذهنی و دیپلماتیک خود را از این به بعد چندان معطوف به استفاده از نظام تحریم‌های سازمان ملل نکنند. آن‌ها درعوض به احتمال زیاد به سمت تشکیل ائتلاف‌های چندجانبه و پیمان‌های منطقه‌ای متمایل خواهند شد. این روش‌های جایگزین اثر کمتری نسبت به توان اجماع‌سازی شورای امنیت دارد و توسل به آن‌ها به‌مرور منجر به کاهش تمایل کشورها برای فشار بر ایران یا هر کشور هدف دیگر می‌شود. فاصله گرفتن از نظام تحریمی شورای امنیت به معنای برداشتن قدمی دیگر در جهت فاصله گرفتن از نظم بین‌المللی قانون‌محور است. در هر حال، وفادار ماندن آمریکا به شورای امنیت و بهره‌مندی از امتیازات طراحی‌شده برای پنج عضو دائم آن بسیار بهتر از این است که سازوکارهای بین‌المللی نظیر سازمان ملل را نادیده بگیریم.

ریچارد نفیو در جمع‌ بندی مقاله خود می‌گوید: «مکانیزم ماشه رخ خواهد داد اما این‌که این چهار پیامد مذکور محقق بشود یا نه، بستگی به تصمیمات دولت بعدی آمریکا دارد. راه‌اندازی سازوکار ماشه توسط آمریکا نه‌تنها نقطه‌ی پایان یک تقابل بلندمدت میان ایران و غرب در رابطه با مسأله‌ هسته‌ای نیست، بلکه نقطه‌ شروع مجموعه‌ای از تحولات بین‌المللی خواهد بود».

«نفیو» همراهی کشورهای دیگر با تحریمهای آمریکا علیه ایران را عاملی مؤثر در کارآمدی تحریمهای علیه ایران می داند که اگر این مؤثر بودن تحریمها کارکرد خود را از دست بدهد دیگر تحریم نمی تواند به عنوان یک ابزار تأثیرگذار در سیاست خارجی آمریکا برای تغییر رفتار طرف تحریم شده مورد استفاده قرار گیرد

بر اساس این مقاله نیز دغدغه اصلی «نفیو» در خصوص تحریمهای اعمالی ترامپ علیه ایران مشخص می شود: عدم اجماع جهانی.

به عبارت دیگر «نفیو» همراهی کشورهای دیگر با تحریمهای آمریکا علیه ایران را عاملی مؤثر در کارآمدی تحریمهای علیه ایران می داند که اگر این مؤثر بودن تحریمها کارکرد خود را از دست بدهد دیگر تحریم نمی تواند به عنوان یک ابزار تأثیرگذار در سیاست خارجی آمریکا برای تغییر رفتار طرف تحریم شده مورد استفاده قرار گیرد.

همین دغدغه باعث می شود تا «نفیو» اعلام کند که استفاده از تحریمهای ثانویه توسط آمریکا نیز باید در هماهنگی با شرکای آمریکا باشد. بر همین اساس وی می گوید: ایالات متحده باید استفاده از تحریم های ثانویه خود را محدود کند و از آنها تنها در مهمترین اهداف امنیت ملی و فقط پس از تلاش و ناکامی برای پیوستن کشورهای دیگر به تحریم های چند جانبه استفاده کند.

به اعتقاد وی تحریم های ثانویه یک ابزار سیاست وسوسه انگیز است، زیرا استفاده از آنها بسیار ساده تر از کاربرد آن ها در نهادهای بین المللی یا دیپلماتیک است. اما از آنها باید به طور محدود و در هماهنگی با شرکا استفاده کرد. اگر واشنگتن به تکیه بر این اقدامات بدون ایجاد یک اجماع گسترده در حمایت از اهداف سیاست خود ادامه دهد، تلاش کشورهای دیگر برای کاهش وابستگی آنها به ایالات متحده سرعت می گیرد.

نگرانی «نفیو» از «یکجانبه گرایی تهاجمی» آمریکا علیه ایران در واکنش کشورهای مختلف به تحریمهای ناشی از فعال سازی مکانیسم ماشه به خوبی قابل ملاحظه است. برای نمونه «سرگئی ریابکوف» معاون وزیر خارجه روسیه در واکنش به تحریمهای ناشیش از فعال سازی مکانیسم ماشه گفته بود: تحریم‌های آمریکا تأثیری بر همکاری ایران و روسیه نخواهد داشت.

سایر اعضای برجام نیز این تحریمها را غیر قانونی خواندند.

بر این اساس باید در نظر داشت هدف ترامپ از تحریم ایران «تغییر نظام ایران» یا در حداقل حالت «تغییر رفتار ایران» عنوان شده بود که محقق نشده است. از سوی دیگر ترامپ در اجماع سازی جهانی تحریمها علیه ایران نیز موفق نبوده است.

بر این اساس نگرانی افرادی چون «نفیو» در خصوص این موضوع که تحریم مؤثر بودن خود به عنوان یک ابزار کارآمد سیاست خارجی آمریکا را دست می دهد در نمونه ایران قابل ردگیری است.