بازار؛ گروه ایران: در اغلب نظامهای حکمرانی، قانون ابزار نظمبخشی و کاهش نااطمینانی است؛ اما در ایرانِ امروز، قانون خود به یکی از منابع اصلی نااطمینانی تبدیل شده است. فعالان اقتصادی، مدیران اجرایی و حتی دستگاههای نظارتی، بیش از آنکه با «فقدان قانون» مواجه باشند، با «وفور آشفته قوانین» دستوپنجه نرم میکنند. پرسش کلیدی این است: در کشوری که هزاران قانون، آییننامه و بخشنامه انباشته شده، آیا مجلس باید همچنان بر تولید قانون جدید تمرکز کند یا نخست باید به پالایش میراث عظیم و متراکم قانونگذاری بپردازد؟ پاسخ این پرسش، مستقیماً با بهرهوری اقتصادی، فساد، کیفیت حکمرانی و اعتماد عمومی گره خورده است.
در اغلب نظامهای حکمرانی، قانون ابزار نظمبخشی و کاهش نااطمینانی است؛ اما در ایرانِ امروز، قانون خود به یکی از منابع اصلی نااطمینانی تبدیل شده است. فعالان اقتصادی، مدیران اجرایی و حتی دستگاههای نظارتی، بیش از آنکه با «فقدان قانون» مواجه باشند، با «وفور آشفته قوانین» دستوپنجه نرم میکنند.
تورم قانونگذاری؛ تصویری آماری از یک بحران پنهان
بر اساس برآوردهای رسمی مرکز پژوهشهای مجلس، از ابتدای مشروطه تاکنون بیش از ۱۲ هزار عنوان قانون در کشور به تصویب رسیده است. اگر آییننامهها، تصویبنامههای هیأت دولت، دستورالعملها و بخشنامهها را به این عدد اضافه کنیم، حجم قواعد الزامآور فعال به بیش از ۱۰۰ هزار سند مقرراتی میرسد. نکته نگرانکننده اینجاست که بخش قابل توجهی از این قوانین یا منسوخ شدهاند، یا با یکدیگر تعارض دارند، یا اساساً متناسب با شرایط امروز اقتصاد ایران نیستند.
طبق گزارشهای رسمی، تنها در حوزه کسبوکار، بیش از ۲۵۰۰ مجوز قانونی شناسایی شده که بسیاری از آنها مستظهر به قوانین قدیمی و بعضاً متناقضاند. گزارش پایش محیط کسبوکار وزارت اقتصاد نشان میدهد که فعالان اقتصادی، «بیثباتی و تعدد مقررات» را برای چندمین سال متوالی در میان سه مانع اصلی فعالیت اقتصادی رتبهبندی کردهاند؛ مانعی که هزینه آن مستقیماً به رشد اقتصادی و اشتغال تحمیل میشود.
گزارش پایش محیط کسبوکار وزارت اقتصاد نشان میدهد که فعالان اقتصادی، «بیثباتی و تعدد مقررات» را برای چندمین سال متوالی در میان سه مانع اصلی فعالیت اقتصادی رتبهبندی کردهاند؛ مانعی که هزینه آن مستقیماً به رشد اقتصادی و اشتغال تحمیل میشود.
هزینه اقتصادی انباشت قوانین؛ قانون زیاد، رشد کم
در ادبیات اقتصاد نهادی، وفور قوانین لزوماً به معنای نظم بیشتر نیست. بلکه اگر قوانین شفاف، هماهنگ و قابل پیشبینی نباشند، به افزایش هزینه مبادله میانجامند. تخمینهای بینالمللی نشان میدهد کشورهایی که شاخص «کیفیت مقررات» پایینتری دارند، سالانه بین ۱ تا ۲ درصد تولید ناخالص داخلی را بهدلیل ناکارایی نهادی از دست میدهند.
در ایران، اثر این وضعیت بهطور ملموس قابل مشاهده است. بانک جهانی در آخرین گزارشهای خود، ایران را از منظر «کیفیت تنظیمگری» در حدود یکچهارم انتهایی جدول جهانی ارزیابی میکند. تعدد قوانین باعث شده تفسیر قانون بهجای متن قانون تعیینکننده شود، تصمیمگیری اقتصادی به سلیقه مأمور اجرا وابسته گردد و پیشبینیپذیری سرمایهگذاری کاهش یابد. نتیجه نهایی، فرار سرمایه، گسترش فعالیتهای غیررسمی و کند شدن موتور رشد اقتصادی است. در چنین شرایطی، قانون جدید نهتنها کمکی به حل مسأله نمیکند، بلکه بر لایههای پیچیدگی میافزاید.
تعدد قوانین باعث شده تفسیر قانون بهجای متن قانون تعیینکننده شود، تصمیمگیری اقتصادی به سلیقه مأمور اجرا وابسته گردد و پیشبینیپذیری سرمایهگذاری کاهش یابد. نتیجه نهایی، فرار سرمایه، گسترش فعالیتهای غیررسمی و کند شدن موتور رشد اقتصادی است.
قانونگذاری واکنشی؛ چرا مجلس مدام قانون جدید تولید میکند؟
یکی از ریشههای تورم قانونگذاری، رویکرد واکنشی مجلس است. هر بحران اقتصادی، هر ناکامی اجرایی یا هر مطالبه اجتماعی، بهسرعت به طرح یا لایحه جدید ختم میشود. گویی قانونگذاری، سریعترین و کمهزینهترین پاسخ سیاستی تلقی میشود؛ در حالی که در عمل، اجرای قوانین موجود حتی پیش از تصویب قانون جدید، بهدرستی ارزیابی نمیشود.
بررسیهای انجامشده نشان میدهد کمتر از ۳۰ درصد قوانین اقتصادی دارای ارزیابی پسینی هستند، بسیاری از قوانین بدون توجه به قوانین بالادستی و موجود تصویب میشوند و بارها برای یک مسأله واحد، قوانین متعدد با رویکردهای متفاوت وضع شده است. این وضعیت باعث شده مجلس، ناخواسته به کارخانه تولید قانون تبدیل شود، نه نهاد تنظیمگر و پالایشگر نظام حقوقی. نتیجه، انباشت قوانین بدون سنجش اثر واقعی آنهاست.
بررسیهای انجامشده نشان میدهد کمتر از ۳۰ درصد قوانین اقتصادی دارای ارزیابی پسینی هستند، بسیاری از قوانین بدون توجه به قوانین بالادستی و موجود تصویب میشوند و بارها برای یک مسأله واحد، قوانین متعدد با رویکردهای متفاوت وضع شده است. این وضعیت باعث شده مجلس، ناخواسته به کارخانه تولید قانون تبدیل شود، نه نهاد تنظیمگر و پالایشگر نظام حقوقی.
تعارض قوانین و گسترش فساداداری
وقتی قوانین زیاد و متعارض باشند، اجرای آنها ناگزیر انتخابی میشود. اینجاست که «قدرت تفسیر» جای «حاکمیت قانون» را میگیرد. گزارشهای رسمی نهادهای نظارتی نشان میدهد بخش قابل توجهی از پروندههای فساد، نه ناشی از فقدان قانون، بلکه ناشی از تعارض و ابهام قانونی است.
در اقتصاد، این پدیده بهعنوان «رانت ناشی از مقررات» شناخته میشود. تعدد قوانین امکان دور زدن قانون را افزایش میدهد، مجوزهای طلایی خلق میکند و هزینه دسترسی سالم به حقوق قانونی را بالا میبرد. بهبیان سادهتر، وقتی راه قانونی شفاف وجود نداشته باشد، مسیر غیرقانونی جذابتر میشود. در چنین شرایطی، وضع قانون جدید بدون حذف قوانین قبلی، عملاً به بازتولید چرخه فساد کمک میکند.
وقتی قوانین زیاد و متعارض باشند، اجرای آنها ناگزیر انتخابی میشود. اینجاست که «قدرت تفسیر» جای «حاکمیت قانون» را میگیرد. گزارشهای رسمی نهادهای نظارتی نشان میدهد بخش قابل توجهی از پروندههای فساد، نه ناشی از فقدان قانون، بلکه ناشی از تعارض و ابهام قانونی است.
پالایش قوانین؛ مأموریت فراموششده اما حیاتی مجلس
در بسیاری از کشورها، دورههایی از «تنقیح و پالایش قوانین» بهعنوان یک پروژه ملی تعریف شده است. کشورهایی مانند آلمان، ژاپن و حتی برخی اقتصادهای نوظهور، با شناسایی قوانین منسوخ و متداخل، حجم قواعد الزامآور خود را بهطور معناداری کاهش دادهاند. تجربه نشان میدهد کیفیت قانونگذاری، بیش از کمیت آن اهمیت دارد.
در ایران نیز اسناد بالادستی بارها بر این ضرورت تأکید کردهاند. با این حال، پیشرفت برنامههای تنقیح قوانین کند و پراکنده بوده است. برآوردها نشان میدهد اگر تنها ۲۰ تا ۳۰ درصد قوانین موجود بهطور اصولی پالایش یا تجمیع شوند هزینههای اجرایی دولت بهطور محسوسی کاهش مییابد، شفافیت حقوقی افزایش پیدا میکند و فضای کسبوکار بهبود مییابد. این دقیقاً همان نقطهای است که مجلس میتواند نقش تاریخی خود را ایفا کند: تبدیل شدن از «تولیدکننده قانون» به «مهندس نظام حقوقی».
در ایران اسناد بالادستی بارها بر ضرورت پالایش قوانین تأکید کردهاند. با این حال، پیشرفت برنامههای تنقیح قوانین کند و پراکنده بوده است. برآوردها نشان میدهد اگر تنها ۲۰ تا ۳۰ درصد قوانین موجود بهطور اصولی پالایش یا تجمیع شوند هزینههای اجرایی دولت بهطور محسوسی کاهش مییابد، شفافیت حقوقی افزایش پیدا میکند و فضای کسبوکار بهبود مییابد.
جمعبندی؛ مجلسِ کارآمد، مجلسِ کمقانون اما باکیفیت
واقعیت امروز ایران این است که مشکل اصلی، کمبود قانون نیست؛ بلکه وفور قانون ناکارآمد، متعارض و منسوخ است. در چنین شرایطی، اصرار بر قانونگذاری جدید، بیش از آنکه راهحل باشد، بخشی از مسأله است. مجلس اگر میخواهد نقش مؤثر خود را در بهبود حکمرانی و اقتصاد ایفا کند، باید اولویت خود را از «وضع قانون» به «پالایش قانون» تغییر دهد.
پالایش قوانین، اقدامی کمهیجان اما پُراهمیت است؛ اقدامی که نیازمند شجاعت سیاسی، نگاه بلندمدت و فاصله گرفتن از پوپولیسم قانونگذاری است. در نهایت، کیفیت حکمرانی نه با تعداد قوانین، بلکه با وضوح، انسجام و قابلیت اجرای آنها سنجیده میشود. مجلس امروز، بیش از هر زمان دیگری، به این بازتعریف مأموریت نیاز دارد؛ مأموریتی که اگر بهدرستی انجام شود، اثر آن از دهها قانون جدید، ماندگارتر و عمیقتر خواهد بود.
نظر شما