تورم قانون‌گذاری؛ وقتی مقررات به دشمن رشد اقتصادی تبدیل می‌شود

بازار؛ گروه ایران: در دهه‌های اخیر، بسیاری از کشورها به این جمع‌بندی رسیده‌اند که «قانون بیشتر» لزوماً به معنای «اقتصاد بهتر» نیست. از اروپا تا شرق آسیا، پالایش مقررات، حذف قوانین زائد و ساده‌سازی چارچوب‌های حقوقی به یکی از ارکان اصلاحات اقتصادی تبدیل شده است. در سوی مقابل، اقتصاد ایران مسیری معکوس را طی کرده و به مرحله‌ای رسیده که می‌توان آن را «تورم قانون‌گذاری» نامید؛ وضعیتی که در آن هر مسئله اقتصادی با قانون جدید، آیین‌نامه تازه یا بخشنامه فوری پاسخ داده می‌شود، بدون آنکه قوانین قبلی حذف یا حتی بازبینی شوند. حاصل این روند، انباشت لایه‌هایی از مقررات است که نه‌تنها مشکلات را حل نکرده، بلکه خود به یکی از مهم‌ترین موانع رشد، بهره‌وری و سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران بدل شده است.

در دهه‌های اخیر، بسیاری از کشورها به این جمع‌بندی رسیده‌اند که «قانون بیشتر» لزوماً به معنای «اقتصاد بهتر» نیست. از اروپا تا شرق آسیا، پالایش مقررات، حذف قوانین زائد و ساده‌سازی چارچوب‌های حقوقی به یکی از ارکان اصلاحات اقتصادی تبدیل شده است.

اقتصاد ایران در تله تورم قانون‌گذاری

تورم قانون‌گذاری مفهومی است که به افزایش کمّی و بی‌وقفه قوانین، مقررات و دستورالعمل‌ها بدون توجه به کارایی، هم‌پوشانی و هزینه‌های اجرایی آن‌ها اشاره دارد. در اقتصاد ایران، این پدیده به شکل ساختاری نهادینه شده است. هر شوک اقتصادی، از نوسان نرخ ارز گرفته تا افزایش قیمت کالاها یا بروز فساد، اغلب نه با اصلاح سازوکارها، بلکه با واکنش فوری قانونی پاسخ داده می‌شود.

بر اساس داده‌های رسمی، ده‌ها هزار عنوان قانون و مقرره فعال در کشور وجود دارد که بخش قابل‌توجهی از آن‌ها اقتصادی‌اند. این حجم از مقررات، نه‌تنها برای فعالان اقتصادی، بلکه حتی برای مجریان دولتی نیز غیرقابل احاطه شده است. در چنین شرایطی، قانون به‌جای آنکه ابزار شفاف‌سازی باشد، به منبع ابهام و نااطمینانی تبدیل می‌شود.

تورم قانون‌گذاری پیامد مستقیم یک ذهنیت سیاست‌گذاری است: تصور اینکه با «نوشتن قانون جدید» می‌توان بر پیچیدگی‌های اقتصاد غلبه کرد. این در حالی است که تجربه جهانی نشان می‌دهد کارایی نظام مقرراتی بیش از آنکه به تعداد قوانین وابسته باشد، به کیفیت، ثبات و قابلیت اجرای آن‌ها بستگی دارد.

قوانین در اقتصاد ایران مسیری معکوس را طی کرده و به مرحله‌ای رسیده که می‌توان آن را تورم قانون‌گذاری نامید؛ وضعیتی که در آن هر مسئله اقتصادی با قانون جدید، آیین‌نامه تازه یا بخشنامه فوری پاسخ داده می‌شود، بدون آنکه قوانین قبلی حذف یا حتی بازبینی شوند.

انباشت مقررات و افزایش هزینه انطباق بنگاه‌ها

یکی از نخستین آثار ملموس انباشت قوانین، افزایش شدید هزینه‌های انطباق برای بنگاه‌های اقتصادی است. هر قانون جدید، مجموعه‌ای از تعهدات اداری، گزارش‌دهی، مجوزگیری و انطباق حقوقی را به بنگاه تحمیل می‌کند. زمانی که این قوانین بر روی قوانین پیشین سوار می‌شوند، هزینه انطباق به‌صورت تصاعدی افزایش می‌یابد.

در ایران، بسیاری از بنگاه‌ها ناچارند بخش قابل توجهی از منابع مالی و انسانی خود را صرف مواجهه با بوروکراسی ناشی از مقررات کنند؛ منابعی که می‌توانست صرف توسعه، نوآوری یا افزایش بهره‌وری شود. این وضعیت به‌ویژه برای بنگاه‌های کوچک و متوسط مخرب است، زیرا آن‌ها توان مالی و حقوقی لازم برای مدیریت این پیچیدگی‌ها را ندارند.

از منظر کلان، افزایش هزینه‌های انطباق به معنای کاهش رقابت‌پذیری اقتصاد است. قیمت تمام‌شده کالاها افزایش می‌یابد، حاشیه سود تولید کاهش پیدا می‌کند و در نهایت، مصرف‌کننده نهایی بهای این تورم مقرراتی را می‌پردازد. به این ترتیب، قانون‌گذاری بیش از حد، به یک مالیات پنهان بر تولید و مصرف تبدیل می‌شود.

ده‌ها هزار عنوان قانون و مقرره فعال در کشور وجود دارد که بخش قابل‌توجهی از آن‌ها اقتصادی‌اند. این حجم از مقررات، نه‌تنها برای فعالان اقتصادی، بلکه حتی برای مجریان دولتی نیز غیرقابل احاطه شده است. در چنین شرایطی، قانون به‌جای آنکه ابزار شفاف‌سازی باشد، به منبع ابهام و نااطمینانی تبدیل می‌شود.

وقتی تعدد قوانین به بی‌ثباتی و نااطمینانی می‌انجامد

اقتصاد، بیش از هر چیز، به پیش‌بینی‌پذیری نیاز دارد. سرمایه‌گذار و مدیر اقتصادی باید بداند در افق زمانی میان‌مدت، چه قواعدی بر تصمیماتش حاکم خواهد بود. انباشت قوانین در ایران دقیقاً این پیش‌بینی‌پذیری را از بین برده است.

کثرت قوانین و تغییر مداوم بخشنامه‌ها باعث شده فضای کسب‌وکار با نوعی نااطمینانی دائمی مواجه شود. گاه یک مقرره جدید، عملاً اثر قانون قبلی را خنثی می‌کند و گاه چند دستگاه با تفسیرهای متفاوت از یک قانون، فعال اقتصادی را سردرگم می‌کنند. نتیجه، افزایش ریسک تصمیم‌گیری و کاهش تمایل به سرمایه‌گذاری بلندمدت است.

در چنین فضایی، حتی سیاست‌های درست اقتصادی نیز اثرگذاری محدودی پیدا می‌کنند. چرا که فعال اقتصادی مطمئن نیست این سیاست‌ها تا چه زمانی پایدار خواهند ماند یا چگونه در دل انبوه مقررات موجود اجرا می‌شوند. به بیان دیگر، تورم قانون‌گذاری به فرسایش اعتماد در اقتصاد منجر شده است.

انباشت قوانین، به‌طور طبیعی به تورم بوروکراسی می‌انجامد. هر قانون جدید، نهاد ناظر جدید، فرم تازه، فرآیند اداری جدید و امضای طلایی بالقوه ایجاد می‌کند. این بوروکراسی متورم، نه‌تنها بخش خصوصی، بلکه خود دولت را نیز گرفتار کرده است.

بوروکراسی متورم و فلج تصمیم‌گیری اقتصادی

انباشت قوانین، به‌طور طبیعی به تورم بوروکراسی می‌انجامد. هر قانون جدید، نهاد ناظر جدید، فرم تازه، فرآیند اداری جدید و امضای طلایی بالقوه ایجاد می‌کند. این بوروکراسی متورم، نه‌تنها بخش خصوصی، بلکه خود دولت را نیز گرفتار کرده است.

مدیران دولتی در مواجهه با انبوه قوانین و مقررات متعارض، با یک انتخاب دشوار روبه‌رو هستند: تصمیم بگیرند و ریسک تفسیر نادرست قانون را بپذیرند، یا تصمیم نگیرند و در حاشیه امن بوروکراسی باقی بمانند. در بسیاری از موارد، گزینه دوم غلبه پیدا می‌کند و آنچه شکل می‌گیرد، «فلج تصمیم‌گیری» است.

این وضعیت اثر مستقیمی بر اجرای پروژه‌های اقتصادی، سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی و حتی سیاست‌های حمایتی دارد. پروژه‌ها ماه‌ها و گاه سال‌ها میان دستگاه‌های مختلف معطل می‌مانند و هزینه‌های آن‌ها افزایش می‌یابد. به این ترتیب، بوروکراسی ناشی از انباشت قوانین، خود به یکی از عوامل اصلی اتلاف منابع در اقتصاد ایران تبدیل شده است.

در بسیاری از حوزه‌های اقتصادی، از مجوزهای کسب‌وکار گرفته تا تجارت خارجی و تخصیص منابع، مقررات متناقض فضا را برای اعمال سلیقه شخصی و تصمیمات غیرشفاف باز می‌کند. در چنین شرایطی، فعال اقتصادی سالم یا باید هزینه‌های اضافی برای عبور از این موانع بپردازد یا از چرخه رسمی اقتصاد خارج شود.

تعارض و ابهام مقررات؛ بستر رانت و فساد

انباشت قوانین صرفاً به معنای زیادی قوانین نیست؛ مشکل اصلی در تعارض و ابهام میان آن‌هاست. وقتی چند قانون یا مقرره نتایج متفاوتی ایجاد می‌کنند، اختیار تفسیر به مجری منتقل می‌شود و همین نقطه آغاز شکل‌گیری رانت و فساد است.

در بسیاری از حوزه‌های اقتصادی، از مجوزهای کسب‌وکار گرفته تا تجارت خارجی و تخصیص منابع، مقررات متناقض فضا را برای اعمال سلیقه شخصی و تصمیمات غیرشفاف باز می‌کند. در چنین شرایطی، فعال اقتصادی سالم یا باید هزینه‌های اضافی برای عبور از این موانع بپردازد یا از چرخه رسمی اقتصاد خارج شود.

از منظر حکمرانی، این وضعیت به تضعیف اعتماد عمومی می‌انجامد. شهروندان و تولیدکنندگان به‌تدریج به این جمع‌بندی می‌رسند که قانون نه ابزاری برای عدالت، بلکه مانعی برای فعالیت شفاف است. نتیجه، گسترش فعالیت‌های غیررسمی و کاهش پایه مالیاتی دولت خواهد بود.

خروج از تله تورم قانون‌گذاری ممکن است، اما نیازمند اراده سیاسی و تغییر رویکرد است. نخستین گام، پذیرش این واقعیت است که بسیاری از قوانین موجود کارکرد خود را از دست داده‌اند و باید حذف یا ادغام شوند. پالایش مقررات، به‌معنای بازبینی جامع قوانین و سنجش هزینه-فایده آن‌ها، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای اقتصاد ایران است.

مسیر برون‌رفت؛ از تورم قانون‌گذاری تا پالایش مقررات

تجربه جهانی نشان می‌دهد که خروج از تله تورم قانون‌گذاری ممکن است، اما نیازمند اراده سیاسی و تغییر رویکرد است. نخستین گام، پذیرش این واقعیت است که بسیاری از قوانین موجود کارکرد خود را از دست داده‌اند و باید حذف یا ادغام شوند. پالایش مقررات، به‌معنای بازبینی جامع قوانین و سنجش هزینه-فایده آن‌ها، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای اقتصاد ایران است.

گام دوم، الزام به ارزیابی اثرات اقتصادی پیش از تصویب هر قانون جدید است. تا زمانی که هزینه‌های اجرایی و پیامدهای بلندمدت مقررات شفاف نشود، چرخه تولید قوانین ناکارآمد ادامه خواهد یافت. در کنار آن، ثبات مقرراتی باید به یک اصل غیرقابل‌چشم‌پوشی تبدیل شود.

در نهایت، اقتصاد ایران نیازمند گذار از «قانون‌گذاری واکنشی» به «تنظیم‌گری هوشمند» است؛ رویکردی که به‌جای صدور دستورالعمل‌های جزئی، بر تعیین چارچوب‌های ساده، شفاف و قابل پیش‌بینی تمرکز دارد. بدون چنین تحولی، هر بسته اصلاحی یا برنامه توسعه‌ای در میان انبوه مقررات موجود گرفتار خواهد شد.

تورم قانون‌گذاری یکی از مهم‌ترین موانع پنهان رشد اقتصاد ایران است؛ مانعی که نه با تزریق منابع مالی، نه با سیاست‌های حمایتی مقطعی و نه با قوانین جدید قابل رفع نیست. راه عبور از این بن‌بست، شجاعت در حذف، ساده‌سازی و بازطراحی نظام مقرراتی است. تا زمانی که این جراحی انجام نشود، قانون همچنان به‌جای موتور رشد، به ترمز اقتصاد ایران تبدیل خواهد ماند.